DANS L'AFFAIRE DE la Loi sur les régimes de retraite, L.R.O. 1990, chap. P. 8 (la «loi»);

ET DANS L'AFFAIRE DE la décision du surintendant des régimes de retraite de l'Ontario en date du 13 janvier 1997 relativement au transfert de l'actif du régime de retraite du personnel hospitalier des Soeurs de Saint-Joseph du diocèse de Toronto dans le Haut-Canada, numéro d'enregistrement 302851 (le «régime de retraite») aux régimes de retraite du St. Joseph's Health Centre, du Providence Centre et de Morrow Park (les «nouveaux régimes»);

ET DANS L'AFFAIRE DE la tenue d'une audience conformément au paragraphe 89(8) de la loi.


Entre :

LE SYNDICAT CANADIEN DE LA FONCTION PUBLIQUE,
SECTIONS LOCALES N°s 1144 et 1590
Requérant

-et-

LE SURINTENDANT DES RÉGIMES DE RETRAITE
LES SOEURS DE SAINT-JOSEPH DU DIOCÈSE DE TORONTO
DANS LE HAUT-CANADA, L'HÔPITAL ST. MICHAEL'S, le ST. JOSEPH'S HEALTH CENTRE
et le PROVIDENCE CENTRE
Intimés

Devant :

C.S. (Kit) Moore, président
M. Elizabeth Greville, membre
David E. Wires, membre

Comparants :

Pour le requérant :
M. M. Zigler
M. R. Tomassini

Pour le surintendant des régimes de retraite :
Mme D. McPhail
Mme L. McDonald

Pour les intimés :
M. M. Freiman
M. G. Winfield
M. J. Buhlman
Mme F. Kristjanson
M. J. Leon
Mme A. Finn

Date de l'audience :

27 janvier 1998
Toronto, Ontario

Décision modifiée publiée le :

13 mai 1998
Toronto, Ontario

MOTIFS DE LA DÉCISION

Nature de la demande

Le surintendant des régimes de retraite de l'Ontario (le «surintendant») a refusé d'accorder les mesures de redressement demandées par les sections locales nos 1144 et 1590 du Syndicat canadien de la fonction publique («SCFP»), notamment la requête du SCFP demandant au surintendant de rendre une ordonnance en vertu du paragraphe 87(1) de la loi précisant que le régime de retraite du personnel hospitalier des Soeurs de Saint-Joseph du diocèse de Toronto dans le Haut-Canada, numéro d'enregistrement 302851 (le «régime de retraite») et ses successeurs constituent un régime interentreprises. Dans une lettre écrite au surintendant et à d'autres parties intéressées, le SCFP a fait savoir qu'il avait l'intention de faire appel de certaines décisions du surintendant. Par la suite, une demande d'audience en vertu de l'article 89 de la loi a été soumise à la Commission des régimes de retraite de l'Ontario (la «Commission»).

À la suite d'une première conférence préparatoire à l'audience et d'une conférence téléphonique à laquelle participaient toutes les parties, une seconde conférence préparatoire a été tenue au cours de laquelle on a soulevé une question préliminaire, à savoir si la Commission avait la compétence nécessaire pour tenir l'audience. Les parties ont convenu de débattre la question de compétence avant de discuter du fond de l'affaire. La Commission a reçu des observations écrites sur la question, a entendu des plaidoyers et a avisé les parties, dans une lettre en date du 13 mars 1998, qu'elle avait décidé qu'elle avait la compétence nécessaire pour déterminer si le régime de retraite était un régime interentreprises au sens de la loi. Les motifs de cette décision sont présentés par écrit ci-après.

Faits

Les faits suivants font partie de l'exposé conjoint des faits sur les questions de compétence soumis au comité de l'audience avec le consentement de toutes les parties à cette audience.

En date du 1er janvier 1958, les Soeurs de Saint-Joseph du diocèse de Toronto dans le Haut-Canada (les «Soeurs») ont institué un régime de retraite pour certains employés et y ont apporté subséquemment certaines modifications. Dans l'article 1.20 du régime de retraite, modifié et mis à jour au 1er janvier 1992, le terme «employé» désigne tout employé qui travaille à temps plein ou à temps partiel dans un hôpital, mais exclut toute personne qui est un employé occasionnel ou temporaire de l'hôpital ou qui est rémunéré aux termes d'un contrat pour des services spéciaux ou selon un régime de rémunération des services.

Dans l'article 1.21 du régime, «employeur» désigne aux fins du présent régime seulement, les Soeurs de Saint-Joseph du diocèse de Toronto dans le Haut-Canada en qualité d'employeur dans les hôpitaux. Le terme «hôpital» est défini dans l'article 1.23 du régime de la manière suivante :

«Hôpital» désigne, en ce qui concerne un employé, soit la Fort Bonne Association de Toronto, le St. Joseph's Health Centre, l'hôpital St. Michael's, le Providence Centre (anciennement Providence Villa and Hospital), soit les Soeurs de Saint-Joseph du diocèse de Toronto dans le Haut-Canada en ce qui concerne les employés des Soeurs de Saint-Joseph dudit diocèse dont les fonctions se rapportent aux h_pitaux susmentionnés ainsi qu'à tout autre centre de soins de santé des Soeurs de Saint-Joseph tel qu'il est désigné de temps à autre par celles-ci.

Le terme «administrateur» défini dans l'article 1.03 du régime désigne les Soeurs de Saint-Joseph du diocèse de Toronto dans le Haut-Canada en leur qualité d'administrateur en vertu de la Loi sur les régimes de retraite et de la Loi de l'impôt sur le revenu.

L'article 17.01 du régime concerne les modifications au régime et stipule ce qui suit :

Les Soeurs de Saint-Joseph se réservent le droit de modifier à l'occasion, par écrit, n'importe quelle disposition du régime, à condition que la modification ne porte pas atteinte aux droits inhérents ou acquis des membres qui découlent de leur emploi auprès de l'employeur ou aux droits inhérents ou acquis de toute autre personne qui avait droit aux prestations en vertu du régime, avant la date de la modification. La décision des Soeurs de Saint-Joseph concernant la question à savoir si une modification proposée porte atteinte aux droits inhérents ou acquis des membres qui découlent de leur emploi auprès de l'employeur avant la date de cette modification est péremptoire.

Rien dans le contrat de fiducie ou dans le présent régime ne doit être interprété comme permettant une modification du contrat de fiducie ou du présent régime qui modifierait l'objectif principal du régime, c'est-à-dire celui de procurer des prestations de retraite ou qui permettrait de retourner à l'employeur ou aux Soeurs de Saint-Joseph une partie quelconque de l'actif de la caisse de retraite avant d'avoir institué une provision pour risques et charges à l'égard des membres, des conjoints, des ex-conjoints, des corentiers, des enfants à charge et des bénéficiaires en vertu du présent régime.

Si une disposition du régime est moins favorable que ce que stipule la loi en vigueur, le régime sera modifié en conséquence, mais seulement dans la mesure nécessaire pour remédier à cette lacune.

Nonobstant ce qui précède, le régime peut être modifié en tout temps pour diminuer le droit aux prestations aux termes du régime afin d'éviter qu'il ne soit révoqué en tant que régime enregistré de retraite, sous réserve du consentement de la Commission des régimes de retraite de l'Ontario, au besoin, et conformément aux lois en vigueur.

Une convention collective était en vigueur depuis 1976 pour les employés à temps plein et depuis 1988 pour les employés à temps partiel entre le Providence Centre (nommé l'hôpital dans la convention collective) et le Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 1590. Une convention collective était en vigueur depuis 1968 entre le St. Joseph's Health Centre (nommé le centre de soins de santé dans la convention collective) et le Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 1144.

En 1994, la Commission a reçu une lettre écrite au nom des Soeurs l'informant que le St. Joseph's Health Centre et le Providence Centre seraient constitués en sociétés distinctes le 1er janvier 1995 et que le régime des Soeurs serait divisé à partir de cette date en deux nouveaux régimes qui s'appliqueraient aux deux nouvelles sociétés. On y indiquait aussi que l'hôpital St. Michael's serait constitué en société le 1er janvier 1996, le régime des Soeurs devenant à ce moment le régime de l'hôpital St. Michael's. Le 6 décembre 1994, les Soeurs ont envoyé des lettres aux participants au régime les informant de leur intention de constituer en sociétés le Providence Centre et le St. Joseph's Health Centre le 31 décembre 1994 et l'hôpital St. Michael's un an plus tard.

Les Soeurs ont modifié et mis à jour le régime au 1er janvier 1995. Le préambule au régime modifié et mis à jour stipule en partie ce qui suit :

À compter du 1er janvier 1995, tous les éléments d'actif et de passif en ce qui concerne les employés actuels ou anciens du St. Joseph's Health Centre et les employés actuels ou anciens du Providence Centre, qui participaient au régime, ou les conjoints, ex-conjoints, bénéficiaires, enfants à charge ou corentiers d'anciens participants admissibles aux prestations conformément aux conditions du régime au 31 décembre 1994, sous réserve de l'autorisation réglementaire, seront transférés respectivement au régime de retraite du St. Joseph's Health Centre et au régime de retraite du Providence Centre.

Le 22 décembre 1995, les Soeurs ont présenté une requête auprès de la Commission des régimes de retraite de l'Ontario pour enregistrer une modification au régime qui permettrait de changer l'administrateur. La modification suivait une décision du conseil d'administration des Soeurs, qui prévoyait en partie ce qui suit :

Sous réserve des autorisations nécessaires délivrées par les organismes de réglementation appropriés, les dispositions suivantes sont ajoutées par les présentes à l'article 17.02 du régime et entrent en vigueur le 31 décembre 1995 :

L'administrateur peut transférer et céder à un hôpital son intérêt, ses droits et ses obligations à titre d'administrateur du régime, y compris, sans s'y limiter, tout pouvoir dont il dispose à quelque titre que ce soit de modifier ou de résilier le régime de retraite et le contrat de fiducie, en concluant une entente de succession avec l'hôpital. Le cas échéant, le régime sera maintenu en vigueur, et l'hôpital agira à titre d'administrateur subséquent à compter de la date d'entrée en vigueur indiquée dans l'entente de succession. Ladite entente de succession sera valable et aura force obligatoire si elle est signée par un ou plusieurs représentants de l'administrateur et de l'hôpital.

En 1996, le surintendant a reçu des observations écrites au nom du SCFP s'opposant à la division du régime de retraite par les Soeurs et au transfert de l'actif. Il a également reçu des arguments écrits présentés au nom des Soeurs qui répondaient à ceux du SCFP.

Le 13 janvier 1997, le surintendant a écrit au conseiller juridique du SCFP pour l'informer qu'il refusait d'accorder les mesures de redressement que ce dernier lui avait demandées dans ses observations écrites. Notamment, le surintendant a refusé de rendre un ordre en vertu du paragraphe 87(1) déclarant que le régime de retraite et l'un de ses régimes subséquents constituent un régime interentreprises conformément à une convention collective ou à un contrat de fiducie au sens de l'alinéa 8(1)(e) de la loi. À la même date, le surintendant a consenti au transfert de l'actif au régime de retraite du St. Joseph's Health Centre et à celui du Providence Centre.

Le 27 janvier 1997, au nom du SCFP, des lettres ont été envoyées au surintendant et au conseiller juridique des Soeurs déclarant que le SCFP avait l'intention de faire appel des décisions du surintendant en date du 13 janvier 1997 et demandant que le transfert de l'actif soit suspendu en attendant les résultats de l'appel.

Le 11 février 1997, une demande d'audience en vertu de l'article 89 de la loi a été soumise à la Commission au nom du SCFP.

Question

La question préliminaire à déterminer en ce moment est la suivante :

La Commission a-t-elle la compétence nécessaire pour tenir une audience, conformément à l'article 89 de la loi, en vue de déterminer si le régime de retraite constitue un régime interentreprises au sens de l'alinéa 8(1)(e) de la loi, si le surintendant a refusé de rendre un ordre conformément au paragraphe 87(1) de la loi précisant que le régime de retraite et ses régimes subséquents constituent un régime interentreprises établi conformément à une convention collective ou à un contrat de fiducie au sens de l'alinéa 8(1)(e) de la loi, et une ordonnance correspondante exigeant que le régime de retraite soit administré par un conseil de fiduciaires dont au moins la moitié est constituée de représentants des participants?

Arguments

Les arguments des Soeurs contestant le pouvoir de la Commission à l'égard de cette question sont appuyés par les autres intimés et font référence aux deux principes énoncés ci-dessous :

1. Si un appel n'est pas accordé par la loi, le seul recours pour contester une décision rendue par une personne qui exerce un pouvoir en vertu d'une loi est par voie d'examen judiciaire devant les tribunaux. Comme le soutiennent les Soeurs, aucune disposition dans l'article 89 de la loi ne prévoit la tenue d'une audience si le surintendant refuse de rendre une ordonnance en vertu de l'article 87, contrairement au paragraphe 89(3), qui donne précisément le droit à une audience si le surintendant refuse de rendre une ordonnance en vertu de l'article 33 de la loi.
   
   
2. Une association sans personnalité morale, telle qu'un syndicat ouvrier, n'est pas une personne morale et par conséquent n'a pas les mêmes droits qu'une personne en vertu de la loi, y compris le droit d'en appeler, sauf si la loi prévoit expressément le contraire. Dans cette question, les Soeurs soutiennent que l'article 89 de la loi prévoit qu'une personne qui reçoit signification d'un avis peut demander une audience et que, selon la loi, le sens de «personne» ne couvre pas une association sans personnalité morale, comme le SCFP.

Le surintendant soutient également que les effets combinés de l'alinéa 89(2)(e) et du paragraphe 89(6) de la loi confèrent un droit exprès à une audience en vertu de l'article 89 seulement si le surintendant a l'intention de rendre un ordre en vertu de l'article 87. Dans le cas présent, le surintendant a refusé de rendre un ordre affirmant que le régime de retraite soit un régime interentreprises. Le surintendant déclare que si, à l'instar de Entitlement 55 v. Imperial Oil Limited (1955), Bulletin de la Commission des régimes de retraite de l'Ontario, Vol. 6, N° 2, page 53 («Imperial Oil»), la Commission conclut qu'elle a le pouvoir par inférence de tenir une audience en vertu de l'article 89 lorsque la demande est fondée, dans ce cas, la demande concernant le régime interentreprises doit être fondée. Le surintendant prend la position que le SCFP n'a pas soulevé la question à l'étude pour un motif fondé en vertu de l'article 81 de la loi.

Lois pertinentes

8.--(1) Un régime de retraite n'est admissible à l'enregistrement que s'il est administré par un administrateur qui est, selon le cas :

(e) si le régime de retraite est un régime interentreprises établi conformément à une convention collective ou à un contrat de fiducie, un conseil de fiduciaires qui est constitué conformément au régime de retraite ou à un contrat de fiducie établissant le régime de retraite et dont au moins la moitié est constituée de représentants des participants au régime de retraite interentreprises. La majorité de ces r1eprésentants sont citoyens canadiens ou résidents permanents.

87.--(1) Dans les circonstances mentionnées au paragraphe (2) et sous réserve de l'article 89 (audience et appel), le surintendant peut, au moyen d'un ordre écrit, demander à un administrateur ou à une autre personne de prendre ou de s'abstenir de prendre des mesures à l'égard d'un régime de retraite ou d'une caisse de retraite.


(2) Le surintendant peut rendre un ordre en vertu du présent article s'il est d'avis, en se fondant sur des motifs raisonnables et probables:

1. soit que le régime de retraite ou la caisse de retraite n'est pas administré conformément à la présente loi, aux règlements ou au régime de retraite;
   
   
2. soit que le régime de retraite n'est pas conforme à la présente loi et aux règlements;
   
   
3. soit que l'administrateur du régime de retraite, l'employeur ou l'autre personne contrevient à l'une des exigences de la présente loi ou des règlements.

89.--(1) Si le surintendant a l'intention de refuser d'enregistrer un régime de retraite ou une modification apportée à un régime de retraite, ou de révoquer un enregistrement, il signifie un avis d'intention, motivé par écrit, à l'auteur de la demande ou à l'administrateur du régime.

(2) Si le surintendant a l'intention de rendre un ordre en vertu de l'une des dispositions suivantes :

1. le paragraphe 42(9) (remboursement des sommes transférées de la caisse de retraite);
   
   
2. le paragraphe 43(5) (remboursement des sommes payées pour l'acquisition d'une pension, d'une pension différée ou d'une prestation accessoire);
   
   
3. le paragraphe 80(6) (transfert de l'actif à la caisse de retraite de l'employeur subséquent);
   
   
4. le paragraphe 81(6) (transfert de l'actif au nouveau régime de retraite);
   
   
5. l'article 87 (administration du régime de retraite en contravention de la loi ou du règlement),

le surintendant signifie un avis d'intention, motivé par écrit, à l'administrateur et à la personne à qui le surintendant a l'intention d'adresser l'ordre. (Italiques ajoutés).


(3) Si le surintendant a l'intention de rendre ou de refuser de rendre un ordre exigeant qu'un administrateur accepte un employé comme membre d'une catégorie d'employés pour laquelle un régime de retraite est établi ou maintenu, il signifie à l'administrateur un avis d'intention, motivé par écrit, et il signifie à l'administrateur ou exige de lui qu'il signifie à l'employé une copie de l'avis motivé.

(6) Un avis signifié en vertu du paragraphe (1), (2), (3), (4) ou (5) indique que la personne qui reçoit signification de l'avis a le droit d'être entendue par la Commission si elle remet à cette dernière, dans les trente jours qui suivent la signification de l'avis en vertu de ce paragraphe, un avis écrit demandant une audience. La personne peut ainsi demander une audience.

94. (4) Le surintendant exerce les pouvoirs et les fonctions qui lui sont conférés par la présente loi, les règlements et la Commission.

96. Il incombe à la Commission

(a) d'administrer la présente loi et les règlements.

Les intimés soutiennent que l'article 89 de la loi ne prévoit aucun droit à une audience devant la Commission si le surintendant refuse de rendre un ordre en vertu de l'article 87.

Même si la Commission reconnaît qu'elle n'est pas liée par les décisions antérieures, elle a déjà pris la position décrite dans S.C.F.P. v. O.H.A. (1990) Bulletin de la Commission des régimes de retraite de l'Ontario, Vol. 1, N° 4, confirmé (1992) 91 D.L.R. (4e) 436 (Cour div. Ont.) («SCFP v. OHA»), que le paragraphe 89(2) peut être interprété de manière que l'expression «a l'intention de rendre un ordre» comprenne l' intention de refuser de rendre un ordre, pour les motifs énoncés dans cette décision et confirmés par la Cour divisionnaire. Cette position a été en outre confirmée par la Commission dans sa décision dans l'affaire Imperial Oil.

Avant d'aborder les questions et les arguments particuliers de l'affaire en question, il convient de mentionner certaines déclarations figurant dans la décision de l'affaire Imperial Oil concernant la loi et le rôle de la Commission :

L'article 96 de la loi confère à la Commission la responsabilité de l'application de la loi et des règlements. Le surintendant est nommé par la Commission et est tenu d'exercer «les pouvoirs et les fonctions qui lui sont conférés par la présente loi, les règlements et la Commission». (paragraphe 94(4)).

Les tribunaux ont étudié le rôle de la Commission dans l'affaire Collins contre la Commission des régimes de retraite de l'Ontario (1986), 56 R.O. (2d) 275 (Cour divisionnaire). Même si l'affaire concernait le retrait de fonds excédentaires en vertu de la loi préalable à la réforme, il y a peu de doute que ses commentaires sont de portée générale. La nature des exhortations de la cour devrait, à notre avis, entrer en ligne de compte dans l'examen de la loi. La Commission a été qualifiée de fiduciaire et, à la p. 286 de l'affaire, il est écrit qu'il est difficile d'imaginer pourquoi la commission a été établie si on n'accepte pas que sa principale fonction consiste à protéger les intérêts des participants au régime.

Voilà donc les considérations contextuelles dont nous avons tenu compte pour déterminer si la Commission avait la compétence nécessaire dans cette affaire. Toutefois, nous gardons à l'esprit le principe juridique qui veut que la Commission soit une créature de la loi qui détient seulement les pouvoirs qui lui sont conférés par la législature.

Raisonnement et résultat

L'essentiel des questions soulevées par le SCFP est de déterminer si le régime de retraite était en fait un régime interentreprises au sens de l'alinéa 8(1)(e) de la loi avant le 1er janvier 1995, et c'est pour rendre une décision à l'égard de cette question qu'on a demandé à la Commission d'exercer sa compétence.

Comme il est indiqué dans l'affaire Imperial Oil, la Commission reconnaît qu'elle n'est pas liée par les décisions antérieures. Par ailleurs, nous continuons de juger que le raisonnement dans SCFP v. OHA, dans Imperial Oil et dans l'examen de ces décisions par les tribunaux est valable et nous l'adoptons ici.

La demande d'une audience est-elle sans fondement, comme le soutient le surintendant?

À notre avis, la demande du SCFP que la Commission tienne une audience pour déterminer si le régime de retraite est un régime interentreprises pourrait avoir de sérieuses répercussions pour les participants au régime de retraite et touche directement le coeur de la question de l'administration des régimes de retraite. La demande est fondée et nous sommes d'accord avec la position du requérant qu'il sera possible de déterminer si le régime de retraite est un régime interentreprises seulement après avoir entendu les arguments sur le fond de la question.

Nous ne sommes pas d'accord avec l'argument des Soeurs selon lequel le SCFP n'est pas une personne et que, par conséquent, il n'a pas droit à une audience en vertu de la loi. Nous notons que l'alinéa 8(1)(e) de la loi, qui décrit l'administrateur d'un régime interentreprises, fait référence à une convention collective et aux représentants des participants au régime interentreprises, et que le SCFP est un agent négociateur reconnu qui représente les participants au régime de retraite, sous réserve des conditions des conventions collectives. En outre, le requérant soutient qu'il est pratique courante de la part de la Commission, de la Cour divisionnaire et de la Cour d'appel de reconnaître le statut des syndicats ouvriers et de leur accorder le droit de comparaître aux audiences devant la Commission. Par conséquent, nous concluons que le SCFP devrait être considéré comme une «personne» et avoir le droit de comparaître devant la Commission.

Conclusion

Pour ces motifs, le comité d'audience juge que la Commission a la compétence de tenir une audience pour déterminer si le régime de retraite constitue un régime interentreprises au sens de l'alinéa 8(1)(e) de la loi.

Signé ce 13e jour de mai 1998, dans la ville de Toronto, province de l'Ontario.


C.S. (Kit) Moore, président
M. Elizabeth Greville, membre
David E. Wires, membre