DANS L'AFFAIRE DE la Loi sur les régimes de retraite, L.R.O. 1990, chap. P.8 (la « loi »)

ET DANS L'AFFAIRE DU refus du surintendant des régimes de retraite de rendre une ordonnance exigeant la liquidation partielle du régime de retraite des employés salariés de McDonnell Douglas Canada Ltd., numéro d'enregistrement 520593 (le « régime »)

ET DANS L'AFFAIRE D'UNE audience conformément au paragraphe 89(8) de la loi


ENTRE :

GARY MAYNARD
Requérant

- et -

LE SURINTENDANT DES RÉGIMES DE RETRAITE
Intimé

- et -

McDONNELL DOUGLAS CANADA LTD.
Intimé

 

DEVANT :

Kathryn M. Bush, présidente du comité
C.S. (Kit) Moore, membre
Donald Collins, membre

COMPARANTS :

Pour le requérant :
M. Murray Gold
M. Roberto Tomassini

Pour le surintendant des régimes de retraite :
Mme Deborah McPhail

Pour l'intimé :
M. Mark Freiman
M. Greg Winfield

DATE DE L'AUDIENCE :

27 mars 1998

DÉCISION PUBLIÉE :

25 mai 1998

MOTIFS DE LA DÉCISION

(Audience sur des questions de compétence tenue le 27 mars 1998 et documents écrits additionnels déposés au plus tard le 6 avril 1998)

Faits

L'intimé, McDonnell Douglas Canada Ltd. (« MDCAN »), oeuvre dans la fabrication d'ailes d'aéronefs qu'il fournit à sa société mère. Cette activité commerciale se déroule dans un seul établissement à Mississauga, en Ontario.

Le surintendant des régimes de retraite (le « surintendant ») et le personnel de la Commission des régimes de retraite de l'Ontario ont entrepris l'examen du régime relativement à la période s'étendant du 1er janvier 1990 au 31 décembre 1994 afin de déterminer s'il y avait lieu d'ordonner la liquidation partielle du régime.

À l'issue de cette enquête et de l'examen de ces questions, le surintendant a refusé de rendre l'ordre demandé. Dans sa réponse au requérant, le surintendant a déclaré ce qui suit :

Le personnel de la Commission des régimes de retraite de l'Ontario a récemment achevé un examen des circonstances entourant la mise à pied d'employés chez McDonnell Douglas Canada Ltd. durant la période de 1990 à 1994. Après avoir étudié soigneusement les faits et les questions présentés dans cet examen, je ne peux conclure à des motifs suffisants pour ordonner une liquidation partielle du régime en vertu du paragraphe 69(1) de la Loi sur les régimes de retraite durant cette période et je n'ai pas l'intention de rendre une ordonnance dans ce sens.

Le requérant, un participant au régime, a déposé une demande d'audience en vertu de l'article 89 de la loi en date du 22 janvier 1997 relativement au refus du surintendant de rendre l'ordonnance précitée.

Question

MDCAN a soulevé comme question préliminaire qu'il n'était pas du ressort de la Commission des régimes de retraite de l'Ontario (la « Commission ») d'entendre cette question puisqu'il n'y a aucun motif aux termes de l'article 89 de la loi justifiant la tenue de ladite audience.

Pour déterminer si la Commission avait la compétence nécessaire en vertu de l'article 89 de la loi pour entendre la demande du requérant, la jurisprudence pertinente a été examinée.

L'affaire intitulée The Canadian Union of Public Employees et al. v. The Ontario Nurses Association et al. concernait une demande de la part des syndicats requérants de tenir une audience en vertu de l'article 89 de la loi dans le cas où le surintendant des régimes de retraite refuse de rendre une ordonnance exigeant qu'un administrateur soit désigné conformément à l'alinéa 8(1)(e) de la loi. Les intimés ont soutenu qu'il n'était pas du ressort de la Commission d'entendre cette requête puisque l'effet combiné de l'alinéa 89(2)(e) et du paragraphe 89(6) signifiait qu'une audience était possible seulement dans les cas où le surintendant avait l'intention de rendre une ordonnance en vertu de l'article 87 de la loi, et non dans les cas où il refusait de rendre une ordonnance.

The Canadian Union of Public Employees et al. v. The Ontario Nurses Association et al., 22 novembre 1990, Bulletin de la Commission des régimes de retraite de l'Ontario 1/4, pp. 12-16

La Commission a rendu la décision suivante dans cette affaire :

D'abord, la loi viserait à assurer le franc-jeu pour les deux parties et, dans la mesure du possible, devrait être interprétée comme prévoyant un traitement juste et équitable pour toutes les parties concernées. Il faudrait des preuves claires pour convaincre la Commission qu'un traitement inéquitable de la nature imaginée par l'OHA [Ontario Hospital Association] et le surintendant était voulu.

Deuxièmement, la structure générale de la loi prévoit que la compétence première revient au surintendant, avec le droit d'appel ou le droit d'une audience devant la Commission. Le droit de regard et la responsabilité de la Commission à l'égard du surintendant sont évidentes à la lecture du paragraphe 95(2) [maintenant 94(2)], selon lequel le surintendant est désigné par la Commission, et du paragraphe 95(4) [maintenant 94(4)] aux termes duquel le surintendant est tenu d'exercer les fonctions qui lui sont conférées par « la présente loi, les règlements et la Commission ». Lorsque cela est possible, l'alinéa 90(2)(e) [maintenant 89(2)(e)] doit être interprété de façon à permettre à la Commission de s'acquitter de ses responsabilités de surveillance conformément au paragraphe 95(4) [maintenant 94(4)] et de sa tâche générale « d'administrer la présente loi et les règlements » conformément au paragraphe 97(1) [maintenant 96(1)].

Il est possible que la nécessité pratique d'examiner la décision du surintendant engendre certains pouvoirs pour la Commission par déduction nécessaire en raison de la nature du pouvoir réglementaire contenu dans le paragraphe 97(1) [maintenant 96(1)], mais nous remettons cette discussion à plus tard.

Troisièmement, la loi est de nature corrective et l'un de ses objectifs premiers est de protéger et de renforcer les droits des participants au régime. L'article 10 de la Loi d'interprétation stipule une démarche similaire à l'égard de l'interprétation.

Quatrièmement, la loi établit dans l'article 90 [maintenant 89] un processus connu sous le nom d'«audience» qui n'est pas circonscrit par les règles rigides qui s'appliquent aux appels. Par exemple, un droit d'appel ne peut pas être implicite puisqu'il doit être expressément énoncé dans la loi. L'audience, puisqu'elle est distincte d'un appel du point de vue procédural, n'est pas circonscrite par une règle semblable.

Retournant à la question principale, nous demandons de nouveau :

l'alinéa 90(2)(e) [maintenant 89(2)(e)] peut-il être interprété de façon que l'expression «a l'intention de rendre un ordre» comprenne l'intention de refuser de rendre un ordre? Nous croyons que oui. Le fait que le surintendant ait rendu sa décision dans une lettre sans se conformer aux formalités décrites au paragraphe 90(2) [maintenant 89(2)] ne change rien au fait que la décision est une intention de rendre un ordre (Firestone Canada Inc. v. Pension Commission of Ontario (1988)(CCH Canadian Employment Benefits and Pension Guides Report, paragraphe 8070).

Le refus de rendre un ordre peut néanmoins constituer un ordre au sens envisagé par le paragraphe 90(2) [maintenant 89(2)] de la loi.

Conclusion

Le refus du surintendant de rendre un ordre conformément au paragraphe 88(1) [maintenant l'article 87] est équivalent à un ordre, au sens de l'alinéa 90(2)(e) [maintenant 89(2)(e)], donnant par conséquent le droit aux syndicats et à l'OHA à une audience devant la Commission conformément au paragraphe 90(6) [maintenant 89(6)] de la loi.

En appel, la Cour divisionnaire a jugé que la décision de la Commission sur ce point de l'affaire était raisonnable et que ladite décision devait être maintenue. La cour a déclaré :

Il n'est pas raisonnable, à notre avis, de penser que la décision de refuser de rendre un ordre demandé en vertu de l'article 88 [maintenant 87] devrait être traitée différemment, aux fins du paragraphe 90(6) [maintenant 89(6)], que la décision de rendre un ordre. Dans le premier cas, les intéressés qui sont en désaccord avec la décision devraient s'y plier, tandis que dans le deuxième cas, ils auraient accès à la Commission par voie d'appel et aux pouvoirs qui lui sont conférés en vertu du paragraphe 90(9) [maintenant 89(9)].

The Canadian Union of Public Employees et al. and Ontario Hospital Association; Superintendent of Pensions, Intervenant (1992), 91 D.L.R. (4e) 436 (Cour div.), p. 441.

La Commission a suivi le raisonnement décrit ci-dessus dans l'affaire Imperial Oil Limited Retirement Plan (1988) et al., 28 avril 1995, Bulletin de la Commission des régimes de retraite de l'Ontario 6/2, pp. 52-53. Cette affaire concernait une demande d'audience de la part d'un groupe de participants en vertu de l'article 89 dans les circonstances où le surintendant avait enregistré une modification que les participants au régime disaient être nulle ou préjudiciable aux termes de la loi. La Commission a déclaré :

Même si les articles de la loi contestés par les participants au régime sont différents de ceux qui sont invoqués dans SCFP v. OHA, ils le sont essentiellement en ce qui concerne les quatre aspects précités. Dans l'affaire en question, les participants au régime ont contesté des modifications préjudiciables et le surintendant a refusé de rendre une ordonnance en vertu de l'article 87.

En résumé, nous rejetons l'argument du «code complet» et l'assertion que le surintendant n'avait pas le pouvoir de rendre une ordonnance en vertu de l'article 87.

Par conséquent, nous n'acceptons pas le fait que le Entitlement 55 Group a demandé une ordonnance aux termes de l'article 87 simplement dans le but d'obtenir une audience devant la Commission. Autrement dit, le fait de demander une ordonnance en vertu de l'article 87 qui est refusée subséquemment par le surintendant ne suffit pas à donner le droit à une audience devant la Commission. La demande au titre de l'article 87 doit être fondée, comme c'était le cas dans la présente affaire.

La jurisprudence suggère que, à tout le moins, dans les circonstances examinées jusqu'à présent, le refus de rendre une ordonnance confère les mêmes droits procéduraux qui découleraient d'une ordonnance. La question dans cette affaire consistait à déterminer s'il y avait une différence de principe entre le libellé de l'alinéa 89(2)(e), qui prévoit que si le surintendant «a l'intention de rendre un ordre en vertu de l'article 87 (administration du régime de retraite non conforme à la loi ou aux règlements), le surintendant doit signifier un avis d'intention» , et le libellé du paragraphe 89(5), qui prévoit :

«89(5) Si le surintendant a l'intention de rendre un ordre exigeant la liquidation d'un régime de retraite ou déclarant qu'un régime de retraite est liquidé, il signifie un avis d'intention, motivé par écrit, à l'administrateur et à l'employeur. Le surintendant peut exiger de l'administrateur qu'il transmette une copie de l'avis motivé aux personnes ou aux catégories de personnes, ou aux deux, que le surintendant précise dans l'avis à l'administrateur.»

Le droit à une audience prévu par la loi qui découle de l'alinéa 89(2)(e) et du paragraphe 89(5) est énoncé au paragraphe 89(6), qui stipule qu'un avis aux termes des paragraphes 89(1), (2), (3), (4) ou (5) doit déclarer que la personne qui reçoit signification de l'avis a droit à une audience devant la Commission si la personne soumet à cette dernière les documents pertinents dans un délai de 30 jours.

La Commission a fait la déclaration suivante dans Stelco Inc. and The Superintendent of Pensions (1993), Bulletin de la Commission des régimes de retraite de l'Ontario 4/1 pp.
48-49 :

Ce texte législatif prévoit clairement que le surintendant fera enquête sur une liquidation possible avant que la Commission tienne une audience sur la question. En fait, si le surintendant refuse de rendre un ordre, il n'y aura pas d'audience. En résumé, le surintendant doit examiner la question avant que celle-ci soit soumise à la Commission.

À notre avis, cette procédure en deux étapes, selon laquelle le surintendant procède à une enquête avant la tenue d'une audience devant la Commission favorise l'administration efficace de la loi et est équitable pour toutes les parties concernées. Un employeur ou un administrateur ne devrait pas être forcé de dépenser du temps et de l'argent pour une audience relative à une ordonnance de liquidation possible, sauf si le surintendant a conclu qu'une ou plusieurs des circonstances énoncées au paragraphe 69(1) de la loi existent.

Il n'a pas été établi en toute certitude si les commentaires de la Commission dans la décision Stelco étaient incidents et seulement accessoires à la décision. Nous avons considéré ces commentaires comme étant pour le moins pertinents en ce qui concerne la marche à suivre pour l'examen des questions de liquidation partielle.

Dans l'étude de la présente affaire, la Commission a noté que dans le présent cas, le surintendant n'a pas apparemment exercé le pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré en vertu de l'article 69 de la loi. Il a plutôt déclaré qu'il n'existait pas de motifs suffisants pour ordonner une liquidation partielle.

Étant donné que le surintendant n'a pas exercé son pouvoir discrétionnaire dans cette affaire, nous concluons qu'il n'est pas nécessaire de déterminer s'il est du ressort de la Commission d'examiner le refus du surintendant d'ordonner une liquidation partielle en vertu de l'article 69 de la loi.

Cnclusion

Dans cette affaire, nous devons déterminer seulement s'il est du ressort de la Commission d'examiner un refus du surintendant d'ordonner une liquidation partielle en vertu de l'article 69 de la loi lorsque le surintendant n'a pas exercé son pouvoir discrétionnaire. Il semblerait que dans un tel cas, les principes énoncés dans SCFP et Imperial Oil s'appliqueraient directement. Nous jugeons qu'il n'y a aucune raison de s'écarter de ces principes. En conséquence, nous considérons qu'il est du ressort de la Commission d'entendre cette affaire conformément à l'article 89 de la loi.

Compte tenu des commentaires de la Commission dans l'affaire Stelco, supra, il semblerait que la procédure appropriée serait de tenir cette audience en permettant au requérant de faire appel à de nouveaux éléments de preuve ou à des éléments de preuve additionnels afin de prouver que la décision du surintendant est incorrecte dans les faits. Il incombe au requérant de prouver que la décision du surintendant est incorrecte et l'audience sera tenue sur la présomption que la décision du surintendant est correcte. Si le requérant ne réussit pas à fournir cette preuve, la Commission rejettera sa demande. Si le requérant prouve que la décision du surintendant est incorrecte, la question devra être dans ce cas renvoyée au surintendant aux fins de réexamen.

Signé ce 25e jour de mai 1998 dans la ville de Toronto, province de l'Ontario.


Kathryn M. Bush, présidente du comité
C.S. (Kit) Moore, membre
Donald Collins, membre